Mis suunab keskkonnapoliitika evolutsiooni? 04.12.2007
Vaata artiklit PDF formaadis // see the article at PDF format: www.mardiste.ee/files/lehed-tahed.pdf
Euroopa Liidule aluse pannud 1957. aasta Rooma Leping ei nimetanud keskkonnakaitset liidu poolt viljeleva poliitikana (kompetentsina). Täna – 50 aastat hiljem – pole haruldane, kui keskkonnateemad on Euroopa Liidu riigipeade tippkohtumisel üheks peateemaks.
Euroopa Liidu, nagu ka tema poolt viljelevate poliitikate arengut on kohane
vaadelda sotsiaalteadustes tunnustatud kahe konkureeriva Euroopa integratsiooniteooria,
valitsustevahelise ja rahvusülese teooria valguses.
Kahe integratsiooniteooria võitlus
Valitsustevaheline (ingl. intergovernmental) integratsiooniteooria loodi 1960ndatel aastatel, 1990ndatel sai see uue hingamise Andrew Moravcsik’u Euroopa liberaalse valitsustevahelise integratsiooniteooria esiletõusuga. Sellele mudelile vastavad rahvusvahelised organisatsioonid on loodud osalevate valitsuste ühiste huvide esindamiseks. Teatud ülesannete delegeerimisele vaatamata juhivad organisatsiooni ikkagi selle liikmesriikide valitsused, langetades otsuseid ja määrates organisatsiooni poliitika. Tunnistades, et Euroopa Liit on väga eriline näide valitsustevahelisest organisatsioonist, peavad vastava mudeli pooldajad EL-i siiski institutsiooniks, mida endiselt valitsevad liikmesriikide valitsused. Kuigi Euroopa Liidu struktuuri kuulub näiteks oma seadusandlik kogu ja kohus, väidavad valitsustevahelise valitsemise teooria arendajad, et kogu EL-i tegevust suudavad liikmesriigid siiski liikmesriikide ministritest koosneva Nõukogu kaudu efektiivselt kontrollida ja juhtida.
1950ndate neofunktsionalismi baasilt Wayne Sandholtz’i jt poolt 1990ndatel arendatud Euroopa Liidu rahvusülene (ingl. supranational) integratsiooniteooria on vastand valitsustevahelisele teooriale. Erinevalt valitsustevahelise teooria pooldajaist väidavad Euroopa Liidu kui rahvusülese moodustise kirjeldajad, et ülesannete delegeerimine EL-i institutsioonidele on arenenud juba nii kaugele, et on jõutud sisuliselt rahvusülese valitsemiseni. Integratsiooni katalüsaatoriks ja kujundajaks peetakse hoopis Euroopa Liidu institutsioone, kes pole enam mitte liikmesriikide agendid, vaid rahvusülese koosluse huve esindavad iseseisvad mängijad. Rahvusülese valitsemise üheks indikaatoriks on ka kvalifitseeritud häälteenamuse üha laienev kasutamine Nõukogus, mida rakendatakse ka Euroopa Liidu keskkonnaküsimuste puhul. Kvalifitseeritud häälteenamuse puhul on suurematel liikmesriikidel väiksematest rohkem hääli ning puudub vetoõigus.
Algselt selgelt valitsustevahelise ühendusena toiminud Euroopa Liidus on üha
süvenenud rahvusülese valitsemise praktikad ja see on selgelt mõjutanud ka keskkonnapoliitika
arengut. Oma esimestel aastakümnetel oli Euroopa Liit (toonane Euroopa Ühendus)
selgelt valitsustevaheline ühendus, mille institutsioonid iseseisvat
rahvusülest poliitikat ei ajanud. Kui paljudes teistes tegevusvaldkondades oli
Euroopa Liidus esimestel aastakümnetel jäme ots selgelt liikmesriikide käs,
siis keskkonnapoliitika on arenenud mõneti teistmoodi.
Rooma Lepe ja Rooma Klubi
Mistahes uus seadusandlik algatus saab Euroopa Liidus sündida vaid siis, kui suudetakse selgelt viidata, millisest EL aluslepingu paragrahvist lähtuvalt see on vajalik. Kuna esimene alusleping – Rooma Lepe – ei sisaldanud keskkonnakaitset Euroopa Liidu eesmärgina, on esimeste keskkonnadirektiivide teke olnud suhteliselt kaootiline. Siiski võeti ajavahemikus 1958-1972 vastu üks keskkonnateemaline määrus ja 9 keskkonnadirektiivi. Määrused on liikmesriikides üks-üheselt otsekohalduvad, direktiividega antakse liikmesriikidele eesmärgid, mille saavutamise viisi otsustab iga liikmesriik ise. Rooma Leppe peaeesmärk oli piirideta ühisturu suunas liikumine. Kuna ühisturg eeldab, et konkurentsitingimused on firmade jaoks igas riigis samad, peavad ka firmadele kohalduvad keskkonnanõuded ühtlustuma. Nii hakatigi Euroopa Liidu keskkonnanõudeid koostama viidetega ühisturu vajadustele, kuid eesmärgistatud tegevusest ja pikaajalisest plaanist Euroopa Liidu 15 esimese tegevusaasta keskkonnategevuse kontekstis rääkida ei saa.
Pöördeliseks osutus Euroopa Liidu keskkonnapoliitikas aasta 1972. Sama aasta algul oli Rooma Klubi avaldanud Dennis Meadows’i juhtimisel otsekohe bestselleriks saanud raamatu "Kasvu piirid," kus hoiatati piiramatu ressursikasutus jätkudes peamiste loodusressursside peatse otsasaamise eest. Sama, 1972.a. suvel toimus Stockholmis ennenägematult kõrgetasemeline ÜRO inimkeskkonna konverents ning otsustati asutada Keenias ÜRO Keskkonnaprogramm (UNEP). Sel keskkonnaprobleemide teadvustamise kõrghetkel kutsusid Euroopa Liidu riigipead sügisesel Versaille tippkohtumisel Euroopa Komisjoni üles välja pakkuma nägemuse liidu keskkonnapoliitikast. 1973. aasta kevadeks töötaski Euroopa Komisjon välja Euroopa Liidu esimese keskkonnategevuskava (ingl. Environmental Action Plan) aastateks 1973-1975.
Euroopa Liidu keskkonnategevuskavadest kujunes liidu keskkonnapoliitika suunanäitaja. Tegevuskavade koostamisega määrati lähiaastateks prioriteetsed valdkonnad, kus sooviti Euroopa Liidu tasandil keskkonnateemalisi seadusi looma asuda. Kaugelevaatavate keskkonnategevuskavade teke on näide rahvusülese mudeli arengust tollal selgelt valitsustevahelise Euroopa Liidu arengus - keskkonnakaitse polnud 1970ndatel endiselt Euroopa Liidu liikmesrikide jaoks formaalselt ühistegevuse valdkonnaks. Esimesele keskkonnategevuskavale järgnes teile, sõnastades keskkonnakaitselised eesmärgis aastateks 1977-1981. Esimesed kaks kava keskendusid saastuskontrollile, kuid sõnastasid ka liidu tekkiva keskkonnapoliitika põhiprntsiibid. Hetkel kehtib Euroopa Liidu kuues keskkonnategevuskava aastateks 2002-2012.
Ühe väga olulise sammuna sõnastas kohe esimene keskkonnategevuskava Euroopa
Liidu keskkonnapoliitika 11 põhiprintsiipi. Keskse lähenemisena nimetati muuhulgas
keskkonnaprobleemide ennetamist, "saastaja maksab" printsiipi ning Euroopa
Komisjoni õigust keskkonna ja kodanike huvides sekkuda, kui liikmesriigi või
kohaliku tasandi võimud pole soovinud või suutnud piisavat saastekontrolli
kehtestada. Kuigi Euroopa Liidu alusleping keskkonnakaitset endiselt ei
maininud, olid liikmesriigid siiski andnud Euroopa Komisjonile selge mandaadi
aktiivset keskkonnapoliitikat ajada. Eraldi keskkonnakaitse peadirektoraadi
loomiseni Euroopa Komisjoni struktuuris jõuti siiski alles aastal 1981.
Õnnetused poliitika suunajatena
Nähtava jälje on Euroopa Liidu keskkonnapoliitikasse jätnud üksikud suurõnnetused ja neile järgnenud avalikkuse surve. Kohe liidu ühise keskkonnapoliitika kujundamise esimesel etapil toimus kaks poliitika arengut määranud pöördelist katastroofi: 1974.a. Flixborough’i plahvatus (1974) ja Seveso dioksiinileke (1976).
Flixborough tehase plahvatus Inglismaal 1. juunil 1974.a. tappis 28 töötajat. Keemiatehasele said saatuslikuks nõrgad ohutusnõuded – tehase üht reaktorit hoiti ajutise lahenduse abil töök selle parandustööde ajal. On ennustatud, et kui õnnetus juhtunuks nädala sees, oleks hukkunute arv olnud koguni 500 ümber. Itaalia väikelinnas Seveso’s 10. juulil 1976 toimund ulatuslik dioksiinide leke keemiatehasest on Tsernobõli tuumakatastroofi järel ilmselt üks tuntumaid möödunud sajandi keskkonnakatastroofe. Paljude asjaolude õnnetul kokkusattumisel paiskus Milano lähedasest Seveso tehasest õhku paar kilo doiksiine, kuid sellest piisas, et oluliselt kahjustada ümbruskonna muldasid, tappa tuhandeid mets- ja koduloomi ja saata haiglaravile 2000 inimest. Lekke ohtlikkusest annab aimu see, et lühendi TCDD[1] all tuntud eriti toksiline dioksiin oli oluliseks koostisosaks USA poolt Vietnami sõjas kasutatud kurikuulsas "Agent Orange’s"...
Flixborough ja Seveso õnnetuste järel keskendus Euroopa Liidu lapsekingades keskkonnaseadustik just reostuskontrolli teemadele. Nii sündisid direktiivid veekeskkonda lastavate ohtlike ainete kohta (aastal 1976), titaanitööstuse jäätmete kohta (1978) ja ohtlikest keemiliste ühendite märgistamise kohta (1979). Aastal 1982 jõustunud direktiivi ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu kohta tuntaksegi kui "Seveso direktiivi."
Kuigi palju kõneainet pakkunud saastejuhtumid lõid pinnase Euroopa Liidu liikmesriikide koostööle reostuse vältimise alal, andis keskkonnapoliitika algperioodil peamiselt kõneainet siiski klassikaline looduskaitse. Keskkonnapoliitika ajaloos on pea kõikjal alustatud looduse ja loodusmälestiste kaitsest. Täpselt nagu XIX sajandi lõpul alustas John Muir Põhja-Ameerikas üleskutsetega hakata väärtuslikke loodusalasid kaitse alla võtma, oli klassikalisel looduskaitsel ka Euroopa Liidu keskkonnapoliitika arengus teedrajav roll. Kesksel kohal ses on 1979. aastal jõustunud nn. linnudirektiiv (direktiiv loodusliku linnustiku kaitse kohta). Esmapilgul ehk äärmiselt spetsiifilise ja teisejärgulisena paistev direktiiv aitas aga looduskaitse arengule Euroopa Liidus väga palju kaasa. Linnudirektiiv aitab kaitsta ka populatsioonide säilimiseks olulisi elupaiku ja selle nn. ruumiline ulatus on väga suur. Linnudirektiiviga seatud eesmärkide rikkumise kohta on Euroopa Kohus algatanud väga palju kohtuasju, mis on tõestanud . Linnudirektiivi kõrval on oluline 1992. aastast kehtiv elupaigadirektiiv. See sätestab mitte ainult looma- ja taimeliikide kaitsmist, vaid laiemalt ka oluliste biotoopide kaitsmise vajadust.
EL keskkonnapoliitika pöördepunktiks on Ühtse Euroopa Akti (ingl. Single European Act) jõustumine 1987.
aastal – selles Rooma Lepet uuendanud alusleppes sõnastati esmakordselt keskkonnakaitse
liidu ühistegevuse kompetentsina.
Tugeva keskkonnapoliitika agendid
Euroopa Liidu igal institutsioonil on keskkonnapoliitika kujundamises oma spetsiifiline roll. Direktiivide ja määruste mustandid koostab Euroopa Komisjon. Et Komisjoni iga algatus läbib "ministeeriumidevahelise" arutelu ehk kooskõlastamise asjassepuutuvate peadirektoraatide vahel, siis keskkonnadirektoraadi algsed ideed reeglina veidi "lahjenevad" protsessi käigus. Seejärel jõuavad Euroopa Komisjoni ettepanekud Euroopa Parlamenti, mis on tuntud tugeva keskkonnapoliitika toetajana. Loomulikult on siingi erandeid, kuid reeglina jõutakse parlamendis soovituseni, et Euroopa Komisjoni dokumendimustandis tuleb keskkonnapiiranguid karmistada. Euroopa Nõukogus arutavad vastavat dokumenti kõigi liikmesriikide eksperdid ja sealne kompromiss on reeglina vähem ambitsioonikas, kui Euroopa Parlamendi seisukoht. Oma spetsiifiline roll EL keskkonnapoliitika kujundamisel on ka Euroopa Kohtul. Euroopa Kohus on oma kaasustes juba aastakümneid toetanud Euroopa Liidu aktiivset iseseisvat poliitikat ja sekkumist ka keskkonnaküsimustes; seda ka siis, kui selleks polnud otsest Rooma leppe tuge. Näiteks ajavahemikus 1988-1992 oli pärast siseturgu, tolli ja maksustamist keskkonnakaitse neljandaks olulisemaks teemaks, kus enim kaasusi Euroopa Liidu seaduste mitterakendamise kohta Euroopa Kohtus arutati. Paljud kaasused algatati Euroopa Komisjoni poolt, kes on pidevalt jälginud EL keskkonnaseaduste rakendamist liikmesriikides.
Ka liikmesriikide seas on neid, kes reeglina toetavad tugevat keskkonnaseadusandlist, nagu ka neid, kes seaks parema meelega võimalikult vähe kõikvõimalikke piiranguid. Euroopa Liidu tugeva keskkonnapoliitika loomise mootoritena mainitud peamiselt Hollandit, Saksamaad ja Taanit. Esimese, 1973-1975 keskkonnategavuska algatamise taga olid peamiselt Saksamaa ja Holland (Taani astus Euroopa Liitu 1973. aastal). Kui liidu 1980ndate laienemine oli toonud liikmesriikide hulka pigem vaesed ja keskkonnapoliitikas ’sabassörkijateks’ tituleeritavad Kreeka, Portugali ja Hispaania, siis EL 1995.a. laienemine tõi liikmesriikide hulka Soome, Rootsi ja Austria – riigid, kus siseriiklikud keskkonnanormid olid reeglina kõrged. See laienemine andis Euroopa Liidu keskkonnapoliitika arengule kahtlemata uue hoo – eelpoolnimetatut ’kuuik’ on aktiivselt nõudnud rahvusülest, Euroopa tasandi karmimat keskkonnaseadustikku.
Euroopa Liit oli juba 1980ndate keskpaigaks vastu võtnud enam kui 200 keskkonnakaitset reguleerivat liikmesriikidele siduvat seadusandlikku akti, mis näitab selgelt rahvusülese mudeli rakendamist Euroopa keskkonnapoliitikas juba 1980ndail. Euroopa Liidu poolne tohutu mõju rahvuslikule seadusandlusele keskkonnakaitse valdkonnas on nimetatud mõneti erandlikuks ja äärmuslikuks näiteks. Väidetavalt võeti juba 1990ndate lõpul liikmesriikide poolt 80% keskkonnakaitselistest seadustest vastu vaid selleks, et Euroopa Liidus kehtestatud nõudeid täita. See on heaks näiteks rahvusülese valitsemise ulatusest Euroopa Liidu keskkonnapoliitikas.
Keskseks teemaks keskkonnapoliitikas on kujunenud selle eesmärkide integreerimine teistesse tegevusvaldkondadesse. Vastav selge suund võeti EL riigipeade 1999.a. tippkohtumisel Cardiff’is, seda täiendas 2001.a. Göteborgi tippkohtumisel kinnitatud säästva arengu strateegia. Praegusel hetkel ollakse integreerimise vallas peamiselt keskendunud energiasektorile kui ühele suurima negatiivse keskkonnamõjuga valdkonnale. Näiteks 2007.a. märtsi tippkohtumisel kinnitasid riigipead ambitsioonikad eesmärgid aastaks 2020 taastuvenergia ja kliimamuutuste vältimise teemadel.
Kui 1990ndate teisel poolel arenes keskkonnapoliitika Euroopa Liidus jõuliselt, siis 2000ndate keskpaiga majandusraskused ja Manuel Barroso juhitav Euroopa Komisjon tõid liidu tähelepanu keskmesse nn. Lissaboni strateegia teemad – tööhõive, majandusarengu, innovatsiooni. Üldine suund on seadusandluse lihtsustamisele ja iga uue regulatsiooni kehtestamine on järjest raskem. Siiski võeti näiteks 2006.a. vastu aastaid ette valmistatud kemikaalidirektiiv REACH. Ka hetkel vaidlusi põhjustav mullastikukaitse direktiiv on hea näide rahvusülese mudeli toimimisest Euroopa Liidu keskkonnapoliitikast. Kuigi mullastiku kaitse on põhjalikumalt reguleeritud vaid üksikutes liikmesriikides, algatas Euroopa Komisjon oma kuuendale keskkonnategevuskavale viidates vastava direktiivi loomise ja ilmselt võetakse see arvestatavale vastuseisule vaatamata lähiaastail vastu. Keskkonnaseadustikus on hetkel suund siiski väga detailse reguleerimise asemel pigem üldisemate juhiste ja raamdirektiivide loomisele.